I - RECURSOS MINERAIS E SOCIEDADE

A mineração brasileira ainda não conseguiu se impor, junto à sociedade, como uma atividade industrial. A maioria da população -- mesmo a parcela mais esclarecida e a própria imprensa -- conserva idéias herdadas do passado, confundindo a indústria mineral com ações aventureiras, tesouros, riquezas fáceis e garimpagem. Ademais, como os bens minerais são normalmente usados para a elaboração de produtos intermediários e nem sempre são claramente visíveis nos objetos de uso cotidiano, a população tem pouca consciência do papel que eles desempenham na sua vida diária.

Os minerais estão presentes no cotidiano humano sob as mais variadas formas: nas construções que nos abrigam; nos fertilizantes que sustentam a revolução verde, que vem multiplicando a produtividade da agricultura moderna; na estrutura e nas cores de todos os utensílios e equipamentos que utilizamos em nosso dia a dia e até mesmo neste pedaço de papel. O hábito natural de valorizarmos os bens finais, os produtos acabados, associando a eles a satisfação plena de nossas necessidades, é o que muitas vezes induz as pessoas a não perceberem a importância dos minerais que utilizam. Quem por exemplo tem consciência de que as cores da tela de seu televisor de última geração só são possíveis por que o tubo de imagens é revestido de um composto obtido de um mineral de terras raras? Ou que alguém teve de investir alguns milhões para descobrir e instalar uma mina nas profundezas da terra, apenas para colher um punhado de metais que participam de quase todos os mais singelos gestos de seu cotidiano, como acender uma lâmpada, conversar ao telefone ou mesmo saborear uma fruta?

Os recursos minerais formam o verdadeiro alicerce da civilização. O próprio registro da história humana busca suas referências iniciais na dependência do homem em relação aos recursos minerais. Assim é que a história antiga subdivide-se em Idades da Pedra (Lascada e Polida), do Bronze, do Ferro, e mais tarde, em períodos que podem, por analogia, ser referenciados como as Idades da Prata, do Aço, dos Minerais Energéticos (carvão, petróleo e minerais radiativos) e, mais recentemente, dos "Materiais do Futuro" (super-ligas, polímeros, compósitos, cerâmicas avançadas, etc.), que apesar de sintéticos, ainda necessitam dos minerais para sua elaboração.

As estatísticas revelam que cada cidadão brasileiro consome anualmente 264 kg de minério de ferro; cerca de 56 kg de aço; 2,68 kg de alumínio; 166 kg de cimento; 1,29 kg de cobre, 37 kg de fertilizantes (fosfato, enxofre e potássio); e mais cerca de 22 kg de outros metais, além de algumas toneladas de brita, areia, argila, etc. Tais valores, comparados com os de países desenvolvidos, estão em média defasados quase que na proporção de 1 para 10. Apenas a título de exemplo, o consumo anual de aço per capita nos E.U.A., é da ordem de 440 kg por habitante ; para o cobre, este valor é de 11, 5 kg. Cada habitante dos E.U.A. consome anualmente 301,5 kg de minerais usados em fertilizantes (fosfato, enxofre e potássio) , isto é, 714 % a mais do que o consumo médio brasileiro.

Estes números, se não trazem novidades quanto às distâncias que nos separam dos países desenvolvidos, servem, por outro lado, para mostrar a relação direta entre o consumo de bens minerais e o estágio de desenvolvimento. Conseqüentemente, a conclusão óbvia é de que o crescimento econômico implica diretamente um maior consumo de bens minerais. As projeções otimistas de retomada do crescimento da economia escondem, sob o véu da inconsciência da importância dos minerais, um desafio a mais para o Brasil: garantir a disponibilidade dos recursos minerais que serão demandados por uma sociedade afluente.

Além dessa relação causal entre desenvolvimento econômico, qualidade de vida e consumo de bens minerais, há outros aspectos não menos relevantes na relação entre recursos minerais e sociedade.

O mais polêmico diz respeito aos impactos ambientais da atividade, comumente associada à destruição do meio ambiente, e, por isso, vista como antagônica aos objetivos do desenvolvimento sustentado. Essa visão é, no mínimo, distorcida e seguramente ultrapassada. Porém, é também compreensível, principalmente considerando os excessos cometidos no passado, quando a extrema necessidade por bens minerais, somada às deficiências tecnológicas e, sobretudo, à ausência quase absoluta de consciência e preocupações ambientais, condicionou o surgimento de um modelo de exploração mineral sem qualquer compromisso com o meio ambiente.

Atualmente, todavia, a situação é completamente outra. Na verdade, há um enorme exagero e um profundo desconhecimento da relação entre o meio ambiente e as atividades econômicas, quando se enumera a mineração entre as principais agressoras do meio ambiente.

Pelo caráter restrito das operações mineiras, invariavelmente circunscritas a um pequeno espaço geográfico, e considerando o nível de tecnologia empregado nas operações, a mineração é sem dúvida uma das atividades industriais que menos ameaça o meio ambiente. Tome-se, a título de comparação, a agricultura. As áreas desmatadas, expostas à erosão e ao despejo muitas vezes descontrolado de agrotóxicos, que resultam, respectivamente, no assoreamento e na contaminação de cursos d'água, representam uma parcela significativa do território nacional. Por outro lado, se somarmos a área de todas as concessões minerais em operação no Brasil, teremos aproximadamente 12.000 km² (0,14% do território nacional). Além disso, as concessões mineiras são facilmente fiscalizáveis, e a legislação atual exige não só o controle e proteção ambiental das áreas mineradas como impõe sua recuperação e devolução à sociedade, ao final da vida útil da mina, em condições iguais ou melhores às originalmente existentes.

O segundo aspecto importante é o duplo caráter pioneiro da indústria de bens minerais. Primeiramente, destaca-se a sua tradicional condição de desbravadora de fronteiras econômicas e geográficas, abrindo novos espaços para o avanço da civilização e das oportunidades econômicas. O segundo tipo de pioneirismo é o seu caráter de indústria de base, de indutora do desenvolvimento industrial, a partir da necessidade natural de se transformar os minerais em bruto em produtos cada vez mais elaborados.

Por tudo isso, a mineração é reconhecida internacionalmente como atividade alavancadora do desenvolvimento. Não é sem razão que a mineração é a atividade que registra talvez a maior contribuição para o desenvolvimento econômico de muitas das principais nações desenvolvidas do mundo, sendo os melhores exemplos disso o Canadá, a Austrália e os Estados Unidos.

No Brasil, este papel já se evidencia desde os períodos iniciais da história do País, quando a mineração de diamantes e, principalmente, de ouro revolucionaram a sociedade colonial , propiciando o surgimento de uma burguesia nacional, intermediária entre os grandes proprietários rurais e os escravos. Mais recentemente, essa característica é constatada no impulso desenvolvimentista experimentado por vastas áreas da Amazônia Oriental e do Centro-Oeste.

No esforço visando a esperada retomada do crescimento econômico brasileiro e na busca do desenvolvimento social, interrompidos durante os últimos anos, a mineração tem, indubitavelmente, um papel fundamental a desempenhar. Embora se reconheça que, na maioria dos casos, os empreendimentos minerários sejam intensivos em capital, também se reconhece, e de forma indiscutível, a inigualável capacidade que a mineração possui de alavancar o desenvolvimento, na medida em que proporciona a interiorização da população, cria demandas por infra-estrutura e serviços, induz a instalação de indústrias seqüenciais de transformação e de bens de capital, gerando empregos e renda e reduzindo as disparidades regionais.

A mineração é uma atividade que não atinge a plenitude de seus resultados a curto prazo. Entre a descoberta de uma ocorrência mineral e o início da produção da mina decorrem normalmente mais de oito anos, não sendo incomum que depósitos minerais complexos demandem décadas até se tornarem produtivos. Por esta razão, a indústria mineral opera em cenários futuros de longo prazo e depende de regras estáveis para ser bem sucedida e produzir os benefícios econômicos e sociais que dela se exige. Nesta perspectiva, espera-se que este Plano Plurianual seja um eficiente instrumento para orientar as políticas públicas e o planejamento governamental e empresarial, e que, adicionalmente, contribua para divulgar a essencialidade dos bens minerais para o bem estar da sociedade moderna e para a economia nacional.

II - DIAGNÓSTICO DA MINERAÇÃO

II.1 - O POTENCIAL MINERAL

País continente, o Brasil hospeda, em seus mais de 8,5 milhões de km2, uma grande diversidade de terrenos e formações geológicas, que lhe conferem o status de possuir um dos maiores potenciais minerais do mundo. Esta característica, internacionalmente reconhecida, é de certa forma refletida na importância e na variedade da produção mineral brasileira, que tem grande destaque internacional: o Brasil é um dos principais produtores de minerais do mundo e registra oficialmente a produção de 83 substâncias minerais diferentes, apesar de, até o momento, haver explotado predominantemente depósitos superficiais e subaflorantes.

Os terrenos mais antigos, ou pré-cambrianos, que representam cerca de 42% do território nacional, têm grande potencialidade para a ocorrência de jazidas de minerais metálicos, entre os quais se destacam ferro, manganês, estanho, níquel, cobre, platinóides, cromo, cobalto, chumbo, zinco, e, em especial, ouro, além de gemas e diversos minerais industriais.

As áreas de formação geológica mais recente, que englobam principalmente as chamadas bacias sedimentares, além dos minerais metálicos -- com destaque para bauxita, minério de alumínio --, são potencialmente favoráveis à existência de depósitos de ágata, ametista, fertilizantes, materiais de construção, diamante, minerais industriais (destacando-se, entre estes, o caulim) e minerais energéticos (carvão, turfa, etc.).

O clima tropical, atuando na desagregação das rochas, forma espessas camadas de solo, que podem concentrar importantes metais e formar extensas jazidas, como as de bauxita (alumínio), níquel e outras.

II.2 - O CONTEXTO ECONÔMICO

O valor da Produção Mineral Brasileira - PMB, em 1992, foi da ordem de US$ 6,0 bilhões, o que colocou o Brasil entre os cinco mais importantes produtores minerais do mundo ocidental. Cinco bens minerais - ferro, ouro, granitos, calcário e bauxita - representam quase 70% do valor total produzido. Dezoito substâncias minerais registram produções anuais superiores a US$ 50 milhões.

É conveniente registrar que o valor da PMB refere-se exclusivamente à produção de matéria-prima mineral e concentrados, não incluindo produtos semi-transformados, como lingotes de alumínio, ferro-gusa ou produtos siderúrgicos. Quando vinculada à indústria seqüencial de transformação, a participação da mineração no plano da economia nacional assume seu verdadeiro realce, respondendo por cerca de 30% da produção industrial e das exportações brasileiras.

No entanto, apesar desta importante performance, dois fatores fortemente negativos têm lançado sombras sobre o futuro da mineração brasileira: a drástica queda nos investimentos em exploração mineral (prospecção e pesquisa) e os sinais de estagnação da PMB na última década.

A conjugação dos baixos níveis de investimento em exploração com o persistente quadro recessivo da economia nacional trouxe como conseqüência a limitação da PMB a patamares sempre inferiores a US$ 10 bilhões anuais, registrando-se ainda uma persistente tendência de declínio a partir de 1990. A reversão desta tendência exigirá, além da necessária retomada do crescimento, uma decidida ação governamental na superação dos obstáculos que insistem em confinar a atividade entre as de menor atratividade no elenco das oportunidades nacionais. Indicar os caminhos para a formulação de políticas consistentes , necessárias ao retorno da atratividade do setor, é um dos mais caros objetivos deste Plano Plurianual.

ANO VALOR DA PRODUÇÃO MINERAL (US$ F.O.B./Mina) VALOR DAS EXPORTAÇÕES MINERAISNota (US$ CIF) 1978 5.159 2.512 1979 5.027 2.846 1980 5.641 3.083 1981 5.509 3.164 1982 5.370 2.933 1983 `4.708 2.474 1984 4.629 2.536 1985 4.867 2.475 1986 5.063 2.395 1987 5.536 2.278 1988 6.580 2.660 1989 9.975 2.965 1990 8.164 3.058 1991 5.876 3.135 1992 6.017 2.683 TOTAL 88.121 41.197 Tabela 1- Valor da produção mineral brasileira e das exportações de bens minerais primários, exceto petróleo e gás natural (fonte: DNPM - DIPEM; valores constantes em US$ milhão, ano- base 1992)

A média anual dos investimentos em prospecção e pesquisa mineral realizados no Brasil caiu, nos anos 90, quase 80% em relação à década anterior. Em conseqüência não foram descobertas novas jazidas minerais de grande porte .

Tal queda representa uma perda de investimentos em exploração, somente em capital estrangeiro, da ordem de US$ 400 milhões nos últimos cinco anos, além do aumento da participação dos investimentos estatais no setor, já que, desde 1989, somente a CVRD vem respondendo por cerca de 50% da média anual US$ de 65 milhões. Entre 1980 e 1989, a média anual de investimentos em exploração foi de US$ 159 milhões, dos quais o capital estrangeiro participava com 42% (US$ 66,7 milhões/ano), o capital privado nacional com 34% (US$ 54 milhões/ano ) e o capital nacional estatal com 25% (US$ 39,7 milhões/ano). Entre 1989 e 1993, esta relação modificou-se, passando a participação relativa do capital estrangeiro para 12% (US$ 7,8 milhões/ano); o capital privado nacional, embora tendo reduzido em valores absolutos, manteve sua participação relativa nos mesmos 34 % (US$ 22,1 milhão/ano); finalmente, o capital estatal ampliou sua participação relativa para 50% (US$ 32,5 milhões/ ano).

Caso não se reverta a tendência dos últimos cinco anos, o País, apesar de todo seu potencial, poderá retornar à já superada situação de dependência do subsolo estrangeiro para o abastecimento das necessidades domésticas de bens minerais, regredindo à situação de importador líquido nesse setor.

II.3 - O CONTEXTO POLÍTICO

Embora inquestionável, a contribuição do setor mineral para o desenvolvimento brasileiro, tem sido pauta de discussões de caráter político-ideológico ao longo de nossa história. No cerne da questão estão a discussão da soberania em relação aos recursos, da distribuição social dos benefícios gerados por sua explotação e, mais recente, dos impactos ambientais da atividade.

Ampliada durante as décadas de 50 e 60, na esteira dos movimentos nacionalistas nos países em desenvolvimento, tais discussões alcançam a década atual amparadas em um novo perfil. A globalização da economia e o amortecimento do discurso ideológico de esquerda alteraram substancialmente os antigos conceitos de soberania e caráter estratégico do bem mineral. Em contexto de crescente integração internacional, de efetivos esforços para redução das barreiras comerciais, da necessidade de ampliar mercados para os produtos minerais de países mineradores emergentes e do avanço dos processo de reciclagem e substituição, estes conceitos, tal como antes formulados, tornam-se antiquados e precisam ser revistos.

Não há registros, na história recente das relações internacionais, de suspensão ao abastecimento industrial de bens minerais por via de importações, mesmo em momentos de graves crises (salvo em situações raras, de embargos comerciais sofridos por certos países envolvidos em situações de conflito ou de deterioração nas suas relações internacionais). Assim, boas relações internacionais têm assegurado ao Brasil o suprimento daqueles minerais cuja produção nacional é insuficiente. O caráter estratégico dos minérios foi superado pela padronização dos produtos minerais, pelas Bolsas de Mercadorias e pelas relações comerciais globalizadas. A maioria destes produtos enquadra-se na categoria de commodities e estão disponíveis no mercado.

Por outro lado, o conceito de soberania sobre os recursos naturais, antes praticamente restrito ao bloqueio ao capital estrangeiro, ganha objetividade e passa a situar-se em conceito político mais sólido e duradouro: o de que a soberania é exercida pela competência e capacidade do Estado em desempenhar efetivamente o papel de proprietário desses recursos. Não há dúvida de que declarações formais e discursos ideológicos são apenas retórica, quando o governo não dispõe de competência humana para efetivamente gerenciar seu patrimônio mineral. Desta forma, as condições estabelecidas para a explotação dos bens minerais devem ser compatíveis com sua realização pela iniciativa privada e, ao mesmo tempo, assegurar ao Estado a soberania sobre aqueles recursos e a defesa dos interesses maiores da Sociedade que representa.

Quanto à questão ambiental, trata-se do mais poderoso discurso deste fim de século, capaz de permear praticamente todas as camadas sociais e etárias de todos os países. A mineração, neste processo, tem sido vítima de incompreensões e preconceitos, principalmente por que é vista pelo ângulo isolado da unidade produtiva , isto é, a mina. Paga, por isso, o preço da falta de cuidado ambiental do passado. Mas é preciso registrar que as modernas minerações brasileiras são implantadas com cuidados ambientais adequados e submetem-se a uma legislação mineral que se situa entre as mais atualizadas do mundo. Há que se superar o maniqueísmo "mineração ou meio ambiente" que ainda perturba um entendimento mais moderno da importância da mineração para o processo econômico nacional e para o bem estar da sociedade. O aproveitamento mineral faz-se em bases ecologicamente sustentadas, compatibilizando os objetivos econômicos e a proteção ambiental. A mineração implica o uso temporário da terra que, se convenientemente reabilitada, não implica perda da qualidade ambiental, resultando, em muitos casos, em um ganho positivo.

As preocupações com a política mineral brasileira tem estado há décadas afastadas dos poderes da República, provavelmente em função da perda da capacidade de planejamento e do exacerbamento das questões econômicas e sociais que, têm dominado o cenário político brasileiro.

A história recente da mineração brasileira registra a experiência de dois Planos Decenais. O primeiro estabelecido para o período 1965-1975 e o segundo, que acabou não sendo implementado, para 1981-1990. Ambos tinham, inicialmente, como espinha dorsal a ênfase no Estado como agente produtor, a substituição de importações de produtos considerados essenciais e, mais tarde, a geração de excedentes cambiais.

O quadro hoje vigente, nos níveis nacional e internacional, é, todavia, bem diferente daquele que existia por ocasião da elaboração desses planos decenais de mineração. Naquela época, predominavam, entre os países em desenvolvimento, as economias fechadas e a visão do Estado como ator principal do desenvolvimento e da industrialização. Assim, boa parte dos empreendimentos realizados -- principalmente no setor mineral -- foram de responsabilidade de empresas estatais, o que resultou em uma forte estatização das economia daqueles países. Atualmente, entretanto, o papel do Estado como empresário está sendo revisto, predominando o ponto-de-vista de que a sua ação deve restringir-se à atividades normativas, de fomento e de fiscalização, para motivar e induzir a atuação empresarial. Da mesma forma, buscar a substituição de importações a qualquer custo já não faz parte das prioridades atuais, que enfatizam a exploração da geologia nacional, de modo a descobrir e viabilizar depósitos minerais que possam atender tanto ao mercado interno quanto ao externo a preços competitivos.

Por outro lado, acumulou-se grande defasagem entre a possibilidade do subsolo brasileiro de gerar riquezas e a capacitação nacional em efetivamente produzi-las e comercializá-las.

As razões para esse descompasso entre o potencial geológico do Brasil e o desenvolvimento da indústria de mineração são várias, destacando-se:

1) a instabilidade e as altas taxas de inflação que marcaram a recente história econômica do País;

2) a carência de uma ação governamental consistente para o setor, caracterizada pelo total desaparecimento, nos últimos anos, de mecanismos tradicionais de planejamento e fomento à atividade (inclusive fiscais e creditícios), situação ainda agravada pela excessiva carga tributária;

3) a descontinuidade dos programas de levantamentos geológicos e a queda nos investimentos em prospecção e pesquisa mineral;

4) as incertezas políticas que marcaram o período de transição entre o regime militar e a democracia representativa;

5) as restrições à atuação do capital estrangeiro na mineração, criadas pela Constituição de 1988, introduzidas exatamente em um período em que quase todos o países do mundo passaram a competir agressivamente pelas oportunidades surgidas a partir da reestruturação do setor mineral nos países mais desenvolvidos.

Quanto ao primeiro aspecto, ou seja, o prolongado estado de instabilidade econômica e de inflação anual na casa dos quatro dígitos, marcado por constantes mudanças nas "regras do jogo" -- substituições sucessivas da moeda; manipulação artificial dos preços, do câmbio e das taxas de juros; proliferação de impostos e taxas; confiscos; etc. -- seus efeitos nefastos sobre toda a atividade econômica são indiscutíveis. Todavia, a reversão de expectativas inflacionárias e a retomada do crescimento econômico -- sinalizada pelo salto positivo, nos últimos dois anos, de diversos indicadores de desempenho --, associadas à desindexação da economia e a uma situação extremamente confortável no nível das reservas cambiais, apontam com grande expectativa para a estabilização, senão definitiva, no mínimo prolongada, da economia brasileira.

Relativamente ao segundo ponto -- a falta de uma ação governamental consistente para o setor mineral -- seus reflexos sobre a atividade não foram menos graves. O respaldo à importância da prática permanente de ações sistêmicas de fomento para o desenvolvimento mineral vem das décadas de 60 e 70, quando o Brasil priorizou a política mineral como um dos instrumentos básicos para a realização de sua política de crescimento econômico e de redução da dependência externa. Naquele período, os pressupostos básicos do setor foram revistos, com a edição e regulamentação do atual Código de Mineração. Daquela época também é o I Plano Mestre Decenal de Mineração, que, juntamente com o novo marco legal, respaldado em uma política de fomento e estímulos fiscais, investimentos em infra-estrutura e formação de recursos humanos, permitiu uma grande expansão da mineração e sua consolidação como um dos fundamentos da moderna economia nacional.

Tal política tinha como linha-mestra, inicialmente, estimular a busca de matérias-primas minerais para cujo suprimento o País dependia de importações, A geração de excedentes cambiais foi introduzida como outro fundamento da política de desenvolvimento minerário. Para tanto, abriu-se o subsolo à pesquisa mineral, desvinculando-se a prioridade da exploração dos recursos minerais da propriedade do solo; conferiu-se ao capital estrangeiro o mesmo tratamento dado ao nacional; criou-se um regime especial para os garimpeiros; introduziram-se estímulos fiscais -- como a exaustão incentivada e a depreciação acelerada; além disso, foi traçado, no âmbito do setor estatal, um amplo programa de prospecção e pesquisa mineral, voltado principalmente para os minerais não-ferrosos, fertilizantes e nucleares. Isso resultou em importantes descobertas, que contribuíram para reverter o quadro, então vigente, de dependência do subsolo estrangeiro.

Ainda no contexto da ação governamental, a questão tributária tem lugar de destaque. Devem ser apontados como fatores negativos a substituição do modelo do Imposto Único sobre Minerais (IUM) pelo do ICMS1, que trouxe complicadores para a atividade, principalmente em função das dificuldades decorrentes do trânsito interestadual de produtos minerais, do surgimento de desigualdades tarifárias e de problemas com a totalização de estatísticas de produção, para as quais o IUM era instrumento essencial. Além disso, outras inovações introduzidas no sistema tributário nacional, e sobretudo a complexidade deste, contribuíram para a redução da competitividade das empresas brasileiras de mineração, notadamente daquelas que são exportadoras de bens minerais. Alguns segmentos, como a indústria de gemas e jóias, encontram-se absolutamente impedidos de desenvolver seu potencial, em função da elevada carga tributária, que impede sua competitividade internacional.

A descontinuidade nos levantamentos geológicos é também um problema grave, porque sem a base do conhecimento da geologia não é possível desenvolver-se a atividade minerária. Em todo o mundo, a execução desses levantamentos e a disponibilização das informações básicas sobre a geologia e o potencial mineral são serviços de infra-estrutura reservados ao Estado. Deles é que vêm as bases para a atuação empresarial com vistas ao descobrimento de jazidas e à implantação de minas.

Quanto às restrições impostas ao capital estrangeiro, no tocante à atividade minerária, elas contribuíram para que houvesse uma redução significativa dos investimentos em pesquisa mineral, já que muitas empresas cancelaram seus projetos de investimentos no Brasil e passaram a direcioná-los para outros países, onde esse tipo de restrição não existe. Isto acentuou de maneira evidente a estagnação do setor e a interrupção da geração de novas jazidas, comprometendo a sustentação do desenvolvimento do setor mineral brasileiro.

Finalmente, as incertezas no quadro político, consideradas um dos principais fatores de risco para qualquer forma de investimento de longo prazo, como é o caso da mineração, foram superadas pela consolidação do processo democrático, que se provou irreversível, após o curso de duas eleições gerais diretas e do pleno funcionamento das instituições, que mesmo expostas a duríssimas provas, superaram-nas com absoluto sucesso.

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